Το Μέλλον της Πολιτικής Συνοχής μετά το 2020

Η ανάδειξη της πολιτικότητας των διαδικασιών που αφορούν στην Πολιτική Συνοχής της ΕΕ και η συμμετοχή ή όχι των περιφερειακών αρχών στο πλαίσιο του δημόσιου διαλόγου που έχει ξεκινήσει η Ευρωπαϊκή Επιτροπή για την Πολιτική Συνοχής μετά το 2020, θα απασχολήσουν το παρόν κείμενο, που παρουσιάστηκε αναλυτικότερα*, στο πλαίσιο του συνεδρίου της Έδρας  JEAN MONNET ΓΙΑ ΤΟ ΜΕΛΛΟΝ ΤΗΣ ΕΥΡΩΠΗΣ που διοργάνωσε το Πανεπιστήμιο  Μακεδονίας, στη Θεσσαλονίκη στις  16.3.2018.

Καθώς έχει ξεκινήσει ήδη ο δημόσιος διάλογος για το μέλλον της Πολιτικής Συνοχής μετά το 2020, ερωτήματα που θα πρέπει να απαντηθούν στο πλαίσιο αυτής της συζήτησης αφορούν:  1ο) στον κατά πόσο η Πολιτική Συνοχής θα διατηρήσει τους βασικούς στόχους και την αρχιτεκτονική της μετά το 2020;  και 2ο) ποιο θα είναι το μέλλον των ευρωπαϊκών περιφερειών όταν δεν νομιμοποιούνται να συμμετέχουν θεσμικά στον σχεδιασμό και στη λήψη των αποφάσεων για το επόμενο  Πολυετές  Δημοσιονομικό Πλαίσιο ( ΠΔΠ)  2021-2027

• Πολιτική Συνοχής: Εργαλείο της Περιφερειακής Πολιτικής της ΕΕ

Τι είναι η  Πολιτική Συνοχής;  Ουσιαστικά είναι η πολιτική πίσω από τα εκατοντάδες χιλιάδες έργα ανά την Ευρώπη τα οποία χρηματοδοτούνται από το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης (ΕΤΠΑ), το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο (ΕΚΤ) και το Ταμείο Συνοχής.

Η Πολιτική Συνοχής είναι ζωτικής σημασίας για την καταπολέμηση των διαπεριφερειακών και ενδοπεριφερειακών ανισοτήτων που αυξάνονται παντού λόγω της παγκοσμιοποίησης. Αποτελεί  μια πολιτική στρατηγικών επενδύσεων  σε όλες τις περιφέρειες και τις πόλεις της ΕΕ, η οποία αποσκοπεί στην τόνωση της οικονομικής τους ανάπτυξης και  στη βελτίωση της ποιότητας ζωής  των κατοίκων. Ταυτόχρονα συνιστά έκφραση αλληλεγγύης, καθώς η στήριξη  προορίζεται κυρίως για τις λιγότερο ανεπτυγμένες περιφέρειες.

Η προστιθέμενη αξία της Πολιτικής Συνοχής ως σύλληψη, υπερβαίνει τις επενδύσεις στους τομείς της ανάπτυξης και των θέσεων εργασίας. Μέσω του μοναδικού της προτύπου πολυεπίπεδης & πολυσυμμετοχικής  διακυβέρνησης, εμπλέκει τοπικούς και περιφερειακούς φορείς στη χάραξη και την υλοποίηση πολιτικής, προσφέροντας περισσότερη αποτελεσματικότητα και τοπικές γνώσεις.

Εν τοις πράγμασι,  παρατηρείται μια  μεγάλη αδυναμία στην αρχή εφαρμογής της Περιφερειακής Πολιτικής στη διαδικασία λήψης αποφάσεων που βρίσκεται υπό τον αποκλειστικό έλεγχο των κεντρικών αρχών των κρατών-µελών, γεγονός που αποκλείει εντελώς τη συμμετοχή των περιφερειακών και τοπικών αρχών.

• Παράγοντες που συμβάλλουν στη πιθανή μείωση του προϋπολογισμού για την Πολιτική συνοχής

Με αναμενόμενη την «τρύπα» στον προϋπολογισμό που θα προκληθεί  εξαιτίας του Brexit καθώς η Επιτροπή αναμένει με αγωνία τα 60 δις που πρέπει να πληρώσει το Ηνωμένο Βασίλειο για την τρέχουσα περίοδο  και όλοι αναρωτιούνται  αν τελικά η Μέι τελικά θα τα δώσει,  αλλά και την πολιτική πίεση να επικεντρωθεί η χρηματοδότηση στις νέες προτεραιότητες της Ένωσης (την άμυνα, τις μεταναστευτικές ροές, τις διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις, κα), αυτά τα δεδομένα δεν αφήνουν μεγάλες  επιλογές εκτός από την μείωση των κονδυλίων των δύο μεγαλύτερων πολιτικών, της Πολιτική Συνοχής που σήμερα αντιπροσωπεύει περίπου το 34% του προϋπολογισμού ( Π/Υ) της και  της ΚΑΠ που αποτελεί περίπου τα 2/3 του Π/Υ της ΕΕ.

Όμως σαφώς υπάρχουν και άλλοι παράγοντες που ενδυναμώνουν τις ‘φωνές’ για μείωση της Πολιτικής Συνοχής μετά το 2020. Γνωρίζουμε πως ορισμένα κράτη-μέλη δεν λάτρεψαν ποτέ την περιφερειακή πολιτική της ΕΕ καθώς λαμβάνουν ένα πολύ μικρό κομμάτι από την πίτα. Άλλωστε, οι μεγαλύτεροι δικαιούχοι της πολιτικής συνοχής, δηλαδή οι χώρες της Ανατολικής Ευρώπης, απογοητεύουν τα  παλαιότερα κράτη μέλη με την ασταθή ή εχθρική στάση τους απέναντι στην ευρωπαϊκή ολοκλήρωση (όπως οι χώρες Βίσεγκραντ).

Επίσης, ο αυξανόμενος σκεπτικισμός σχετικά με την κακοδιαχείριση των ταμείων συνοχής σε πολλές περιφέρειες , κυρίως στη νότια Ευρώπη ενδυναμώνει αυτές τις φωνές καθώς και το γεγονός πως Πολιτική συνοχής θεωρείται σε διάφορους κύκλους των Βρυξελλών ως παλιομοδίτικη πολιτική που δεν ανταποκρίνεται στις αναδυόμενες προτεραιότητες.

• ΤΙ ΔΙΑΚΥΒΕΥΕΤΑΙ ΣΕ ΣΧΕΣΗ ΜΕ ΤΗΝ ΠΟΛΙΤΙΚΗ ΣΥΝΟΧΗΣ ΜΕΤΑ ΤΟ 2020;

-Ποιες είναι οι επιλογές ;

Η Επιτροπή παρουσίασε στα κράτη μέλη τρία διαφορετικά σενάρια για τον προϋπολογισμό μετά το 2020 για την Πολιτική Συνοχής μετά το 2020 (COM, 23.2.2018).

Τα 3 προτεινόμενα σενάρια από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή

1ο Σενάριο: Υποστήριξη όλων των ευρωπαϊκών περιφερειών .

Εάν η επιλεξιμότητα αφορά στο σύνολο των ευρωπαϊκών περιφερειών και με βάση το ΑΕΠ ως μοναδικό κριτήριο κατάταξης τους στις λιγότερες, μεταβατικές και περισσότερο ανεπτυγμένες περιφέρειες, μπορεί να επιτευχθεί η αύξηση της αποτελεσματικότητας με τη διαμόρφωση της έντασης των ενισχύσεων και την καλύτερη στόχευση της στήριξης;

Αυτό το σενάριο που ουσιαστικό αποτελεί  διατήρηση του status quo, δηλ. να διατηρηθούν τα τρέχοντα επίπεδα δαπανών ύψους περίπου 370 δισεκατομμυρίων ευρώ  που αντιπροσωπεύουν σχεδόν το 35% του Πολυετούς Δημοσιονομικού Πλαισίου, θα επιτρεπόταν να δοθεί ιδιαίτερη προσοχή στις επενδύσεις όλων των περιφερειών σε τομείς όπως η καινοτομία, ο βιομηχανικός μετασχηματισμός, η μετάβαση στην καθαρή ενέργεια , δράση για το κλίμα και καλύτερες ευκαιρίες απασχόλησης.

2ο Σενάριο: Υποστήριξη μόνο των Λιγότερο Ανεπτυγμένων Περιφερειών και των χωρών Συνοχής

Εάν το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης και το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο πρόκειται να σταματήσουν την υποστήριξη για πιο αναπτυγμένες και μεταβατικές περιφέρειες, αυτό θα ισοδυναμούσε με μείωση περίπου 95 δισεκατομμυρίων ευρώ κατά την περίοδο αυτή, αντιπροσωπεύοντας πάνω από το ένα τέταρτο των τρεχουσών πιστώσεων από αυτά τα ταμεία.

Αυτό αντιστοιχεί περίπου στο 8,7% του τρέχοντος Πολυετούς Δημοσιονομικού Πλαισίου. Αυτό σημαίνει πολλές περιφέρειες της Ελλάδος να στερηθούν πόρους Συνοχής λόγω στατιστικού φαινομένο. Αυτό θα ισοδυναμούσε με μείωση περίπου 124 δισεκατομμυρίων ευρώ κατά την περίοδο, αντιπροσωπεύοντας περίπου το 33% των τρεχουσών πιστώσεων. Αυτό αντιστοιχεί περίπου στο 11% του τρέχοντος Πολυετούς Δημοσιονομικού Πλαισίου (ΠΔΠ).

3ο Σενάριο: Υποστήριξη μόνο των κρατών μελών της συνοχής

Η στήριξη από τα ευρωπαϊκά διαρθρωτικά ταμεία και τα ταμεία επενδύσεων θα διατίθεται στα κράτη μέλη της ΕΕ για την εφαρμογή της περιφερειακής πολιτικής. Ποιος είναι ο κίνδυνος από αυτό το σενάριο; Η  αποδυνάμωση του ρόλου των περιφερειών και η πλήρης εξάρτηση τους από τα κράτη- μέλη. Μια επιλογή-ταφόπλακα για το μέλλον των περιφερειών.  Σε αυτήν την περίπτωση έχουμε μια ‘εθνικοποίηση’ της Πολιτικής Συνοχής.

Στα σενάρια 2 και 3, η στήριξη των οικονομικών, κοινωνικών και εδαφικών προκλήσεων θα πρέπει να αναληφθεί από τις εθνικές, περιφερειακές και τοπικές αρχές σύμφωνα με την αρχή της επικουρικότητας.

• Πολιτικές Αιρεσιμότητες: ‘δαμόκλειος σπάθη’ για το μέλλον της Συνοχής

Εξίσου σημαντική έως και ανησυχητική  είναι η πρόταση της Επιτροπής για τη μετεξέλιξη Περιφερειακής Πολιτικής με την καθιέρωση πολιτικών αιρεσιμοτήτων, δηλ. την τήρηση βασικών αρχών της ΕΕ ως όρων χρηματοδότησης από προϋπολογισμό της.

Οι πολιτικές αιρεσιμότητες που εισαγάγει ως πρόταση η Ευρωπαϊκή Επιτροπή για το νέο Πολυετές Δημοσιονομικό Πλαίσιο, διασυνδέει τη χρηματοδότηση των κρατών με την τήρηση των θεμελιωδών αρχών που αναφέρονται στο άρθρο 2 της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση (σεβασμός της ανθρώπινης αξιοπρέπειας, ελευθερία, δημοκρατία, ισότητα, κράτος δικαίου, σεβασμός των ανθρώπινων δικαιωμάτων συμπεριλαμβανομένων των δικαιωμάτων των μειονοτήτων).

Σε αυτή την πρόταση συνέβαλαν οι συμπεριφορές και πρακτικές κρατών μελών της ΕΕ , όπως αυτές της Πολωνίας, της Τσεχίας και της Ουγγαρίας, που ήρθαν σε αντιπαράθεση με την ΕΕ για την εφαρμογή βασικών νομοθετικών προβλέψεων και πολιτικών της Ένωσης με αφορμή την αντιμετώπιση της προσφυγικής κρίσης και όχι μόνο, πυροδότησαν την «επιθετική» προσέγγιση εκ μέρους των θεσμικών οργάνων της ΕΕ.

Ως σύλληψη , οι πολιτικές αιρεσιμότητες αποτελούν ένα «μηχανισμό» ελέγχου του κοινοτικού κεκτημένου των κρατών μελών και της δημοκρατικής λειτουργίας αυτών, όμως τελικά ίσως να αποτελέσουν μια νέα μετεξελιγμένη έκφραση του δημοκρατικού ελλείμματος της ΕΕ, και είναι επιβεβλημένη η αντιμετώπιση της με αναβάθμιση του ρόλου των περιφερειών στη διαδικασία λήψης αποφάσεων για την Περιφερειακή Πολιτική της ΕΕ.

Όμως, εν προκειμένω, αυτή η εξέλιξη συνεπάγεται ουσιαστικά την «τιμωρία» των περιφερειών των κρατών μελών της ΕΕ λόγω επιλογών που κάνουν οι κεντρικές αρχές και οι περιφερειακές αρχές δεν έχουν λόγο, σε επίπεδο ΕΕ, καθώς η εταιρική σχέση δεν επιτρέπει αποφασιστική συμμετοχή τους. Η δε Επιτροπή Περιφερειών της ΕΕ εκφέρει απλώς γνώμη για τα θέματα αυτά. 

Θυμίζουμε πως την  έννοια της αιρεσιμότητας τη συναντάμε για πρώτη φορά το 1994 ως πρόβλεψη στον αρχικό Κανονισμό του Ταμείου Συνοχής αλλά ουδέποτε ενεργοποιήθηκε έως σήμερα.  Στην τρέχουσα προγραμματική περίοδο (2014-2020) συναντάμε τις τεχνικές  αιρεσιμότητες,  ως προϋπόθεση για την αναστολή ή και την διακοπή της χρηματοδότησης των πόρων της Περιφερειακής Πολιτικής εάν ένα κράτος μέλος δεν έχει δημιουργήσει το κατάλληλο διαχειριστικό πλαίσιο και μηχανισμό και δεν έχει διαμορφώσει το ανάλογο μακροοικονομικό και πολιτικό υπόβαθρο για την εφαρμογή προγραμμάτων και έργων που θα χρηματοδοτηθούν από την ΕΕ.

Σε κάθε περίπτωση το γεγονός πως δεν έχει προκληθεί καμία δημόσια αντίδραση για αυτή την πρόταση της Επιτροπής από τα κράτη μέλη αλλά ούτε και από την Επιτροπή των Περιφερειών, αυτό σημαίνει πως  η πρόταση αυτή έχει μεγάλες πιθανότητες να υιοθετηθεί. Το αποτέλεσμα αυτής της επιλογής; Ανησυχητικό για το μέλλον της περιφερειακής πολιτικής.

• ΟΙ ΣΥΝΕΠΕΙΕΣ ΤΗΣ ΥΠΑΡΞΗΣ ΜΙΑΣ ΜΕΙΩΜΕΝΗΣ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ ΣΥΝΟΧΗΣ;

Η Πολιτική Συνοχής έχει αναδειχθεί ως βασική πολιτική της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης και κατέχει βασικό ρόλο στην προώθηση της ευρωπαϊκής ιδιότητας του πολίτη αντιπροσωπεύοντας την πιο ορατή έκφραση σε τοπικό και περιφερειακό επίπεδο, των ​οφελών ​της συμμετοχής στην ΕΕ. Με τα λαϊκιστικά και αντιευρωπαϊκά κινήματα να βρίσκονται σε άνοδο, η αποδυνάμωση μιας πολιτικής που δεν είναι απλό εργαλείο για την υποστήριξη των υποδομών και των επενδύσεων, αλλά αποτέλεσε σημείο αναφοράς για τη σύγκλιση της ΕΕ, θα στείλει λάθος μήνυμα.

Δεν ​είναι μόνο για ​οι ​ επενδύσεις που θα τεθούν σε κίνδυνο. Η ΕΕ θα έδινε την εντύπωση ότι η αλληλεγγύη στους κόλπους της είναι μόνο για περιόδους ​ευμάρειας και όχι όταν υφίσταται πραγματικός κίνδυνος. Μπορεί να ακουστεί δραματικό, αλλά η περικοπή της ​​ Πολιτικής Συνοχής μπορεί να επηρεάσει όχι μόνο την αρχιτεκτονική, αλλά και το πνεύμα της ΕΕ.

• ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΑΚΗ ΔΙΑΚΥΒΕΡΝΗΣΗ ΚΑΙ ΠΟΛΙΤΙΚΗ ΣΥΝΟΧΗΣ - ΠΡΟΣ ΕΝΑ ΔΙΑΦΟΡΕΤΙΚΟ ΜΟΝΤΕΛΟ  ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ

Η ΕΕ  χρειάζεται μια φιλόδοξη μελλοντική Στρατηγική μετά τη Στρατηγική Ευρώπη 2020. Η Πολιτική Συνοχής θα εκπληρώσει τους στόχους της αν βασίζεται σε μια ολοκληρωμένη, φιλόδοξη και μακροπρόθεσμη ευρωπαϊκή στρατηγική για τη βιώσιμη ανάπτυξη στην ΕΕ που θα λαμβάνει τις περιφέρειες στο επίκεντρο με λόγο και συμμετοχή στη διαδικασία λήψης αποφάσεων.

Επίσης, είναι απαραίτητο να υπάρξει επαναπροσδιορισμός  της έννοια της «ισότητας»  με την απόρριψη  της παλαιότερης έννοιας της «επαναδιανομής» από τις πιο επιτυχημένες περιφέρειες σε όλες τις υπόλοιπες περιφέρειες με στόχο  την τόνωση της ανάπτυξης σε όλες τις περιφέρειες. Όταν υπάρχουν σημαντικοί περιορισμοί για την εξάπλωση της οικονομικής δραστηριότητας από το κέντρο στις περιφέρειες, και ειδικότερα στις λιγότερο ανεπτυγμένες,  η εστίαση στις πιο ευημερούσες περιφέρειες σίγουρα δεν ενισχύει τη δικαιοσύνη.

Το ευρωπαϊκό εγχείρημα χρειάζεται την Πολιτική Συνοχής για να επιτύχει τους στόχους της ΕΕ στα κράτη μέλη και στις περιφέρειες. Είναι ζωτικής σημασίας οι στόχοι της ΕΕ να υλοποιηθούν παντού στην Ευρώπη, ακόμα και σε συγκεκριμένες περιοχές όπως οι νησιωτικές περιφέρειες, οι απόκεντρες περιφέρειες και οι βόρειες αραιοκατοικημένες περιφέρειες (NSPA). Είναι σημαντικό η εδαφική διάσταση της επόμενης Πολιτικής Συνοχής να διευρυνθεί περαιτέρω και όχι να συρρικνωθεί.

Η Πολιτική Συνοχής αφορά μια διαδικασία εξόχως πολιτική και δεν πρέπει οι πολιτικοί δρώντες σε περιφερειακό/τοπικό  επίπεδο να αποκλείονται από τη λήψη αποφάσεων σχετικά με το σχεδιασμό του νέου ΠΔΠ και κατ’ επέκταση τη  χρηματοδότηση των περιφερειών καθώς αποδεικνύεται έτσι ότι τελικά η ίδια η ΕΕ δεν τηρεί τις αρχές που θέτει για τα κράτη- μέλη.

 Η Πολιτική Συνοχής δεν αποτελεί άσκηση λογιστικής  …υπάρχουν προτεραιότητες και φιλοδοξίες… Οπότε ας συζητήσουμε πρώτα για την Ευρώπη που θέλουμε.. Σίγουρα δεν θέλουμε μια Ευρώπη με αποκλεισμούς, μια Ευρώπη πολλαπλών ταχυτήτων και ανισοτήτων, μια Ευρώπη με δημοκρατικό έλλειμμα… Αλλά μια Ευρώπη που κάνει πράξη όλα όσα οι πατέρες της οραματίστηκαν για αυτήν…

Σε αυτή τη διαδικασία οι περιφερειακές και τοπικές οντότητες έχουν και ρόλο και λόγο.